常德市城区现存早期人防工程多建于20世纪六七十年代,受当时建设条件所限,普遍存在标准偏低、档案缺失等问题。半个多世纪以来,这些工程或长期封闭,或权属几经变更,安全隐患日益显现,管理责任难以落地,成为城市安全治理的“硬骨头”。
2024年11月以来,常德市发改委(市国防动员办)迎难而上,按照湖南省国防动员办《关于加强早期人防工程治理工作的通知》中明确的“摘牌退出一批、回填报废一批、加固改造一批、开发利用一批”治理路径,依据国家国动委《早期人民防空工程评估鉴定与处置导则》和省办相关规范,系统制定《常德市城区早期人防工程治理四年攻坚行动方案(2025.1—2028.12)》,以“新官理旧账”的担当,以“攻坚不畏难”的决心,初步探索出一条务实管用的治理新路。
攻坚克难、主动破题,扛起安全硬担当
早期工程治理,首先不是技术问题,而是认识问题、担当问题。这些工程跨度数十年,涉及多方利益,情况错综复杂,推一推、拖一拖、等一等似乎也能过得去。但隐患不等人,安全不讲情面。早期工程大多深埋地下、年久失修,一旦发生坍塌、渗漏或次生灾害,后果不堪设想。
常德市发改委(市国防动员办)上下统一思想、凝聚共识,将早期工程治理列为国防动员工作年度头号工程,委主要领导挂帅、国防动员专职分管领导靠前指挥、工程管理相关科室全员上阵,以“不获全胜决不收兵”的决心打响这场攻坚战。
实践证明,早期工程治理,治的是隐患,树的是形象,赢的是民心。它不仅解除了悬在群众头顶的安全隐患,更彰显了国防动员系统“守土有责、守土尽责”的使命担当,为后续结建工程规范管理树立了鲜明导向。
早期人防工程专项普查突击队成立。
摸清底数、精准画像,下好治理先手棋
早期工程治理,难就难在家底不清。数十年间,城市面貌日新月异,地面建筑几经更迭,当年的防空洞口有的被掩埋、有的被占压、有的与周边建筑连为一体,档案资料散失严重,权属关系盘根错节。底数摸不清,治理就无从下手;权责理不顺,推进就寸步难行。
2025年4月至6月,常德市发改委(市国防动员办)组建“普查人防工程,守护城市安全”专项党员突击队,由人防工程事务中心、工程管理与军事设施保护科、人防工程质监站党员干部带头,分成若干小组,以“钉钉子”精神在市城区开展拉网式排查。
深入社区、街道开展摸排工作。
时值酷暑,突击队员顶着烈日穿行于大街小巷,对照原始资料一点点找点位、核信息、追沿革。地面找不到入口,就钻防空洞、爬设备井,从地下反推地面位置;档案记载模糊,就逐一走访工程所在的权属单位、社区、街道、附近居民,请老住户回忆、找老职工求证,硬是用脚步丈量了城区6万平米的每一寸土地。有的同志在防空洞中被蝙蝠袭击,简单处置后继续前行;有的同志连续奋战多日,疲倦不堪也不轻易下火线。
经过三个多月艰苦细致的实地调查,60处工程中,除去因城市发展变迁拆除退出的,其余工程位置、结构、面积、权属等核心信息全部精准核实到位。
在摸清家底的基础上,严格依据国家《早期人民防空工程评估鉴定与处置导则》及省办相关规范,委托第三方专业检测机构对每处工程进行结构安全、设备功能、防护等级、环境质量、地质安全等全方位“健康体检”,形成具有法律和技术效力的分类定级鉴定报告。根据鉴定结果,将现存工程科学划分为“维持现状、加固改造、退出利用、退出报废”四类等级,逐一建立“一处一档”电子台账,每一处工程的位置坐标、历史沿革、结构状况、产权归属、治理路径一目了然。从“粗放管理”到“精准画像”,从“底数不清”到“了如指掌”,为下一步分类处置提供了精准靶向。
在城区早期人防工程内进行情况交流。
创新路径、有序治理,打出攻坚组合拳
早期工程治理,关键在“怎么治”,路径对不对,直接决定成败。面对存量工程“一处一个样”的复杂局面,常德市认真研判工程性质特点,查明绝大多数为单位工程、仅少数为政府主导投资的公用工程后,决定不搞治理“一刀切”,坚持“一把钥匙开一把锁”,依据早期工程相关治理政策,精准确定以“引导有序退出人防序列”为主攻方向,打出了一套务实管用的治理“组合拳”,逐步实现隐患的动态清零。
有序退出主动销号。对已不具备且难以恢复战时防护功能的单位工程,国动部门靠前服务,引导权属单位找准政策要求与本地实际的结合点,主动申请退出人防工程序列,移交权属单位按一般地下空间管理使用。主要把握三个环节:政策引导先行。向权属单位宣讲政策,讲清退出条件、办理程序和管理责任,打消一退了之的顾虑。技术服务跟进。指导权属单位完善加固修缮或废弃填埋方案,确保工程结构安全的后续可控。审核把关从严。对申请退出工程逐一复核鉴定报告和接管条件,确保规范一个、退出一个、销号一个。该做法实现了四方共赢:权属单位获得地下空间开发利用自主权,国动部门从繁重监管中解放出来,集中力量管好公用工程,城市安全监管盲区有效消除,市区财政维护压力明显减轻。2025年7月至2026年7月,大批单位工程主动申请退出并备案销号,早期工程历史隐患销号率达80%以上。
加固改造提效能。对部分结构相对安全、通过改造可恢复一定战备效能的工程,将实施结构加固和设备维护,提升防护能力和使用价值。
开发利用增效益。对少数具备开发利用条件的早期工程,遵循“平战结合”原则,将不断探索国防教育、便民仓储、社区服务等复合功能。
回填报废兜底线。对个别存在明显安全隐患且加固成本过高的工程,将采取整体回填或局部拆除措施,彻底消除安全风险,确保永久安全。
常德市发改委(市国防动员办)“退出为主、加固提升、开发增效、报废托底”这一套“组合拳”连环发力,确保了每处早期工程都安全可控,打通了分类处置落地见效的最后一公里,把省办“四个一批”要求落到了实处、走出了新路。
建章立制、以点带面,把准治理方向盘
治理是手段,长效是根本。早期工程分类处置到位只是工程治理的“上半篇文章”,管好用好防止反弹才是“下半篇文章”。在推进分类处置的同时,常德市发改委(市国防动员办)同步完善三项机制,确保治理成效经得起时间检验。
压实管理责任。单位工程按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”原则履行维管责任,退出工程按一般地下空间管理;公用工程纳入市区国动部门巡查维护职责。
保障维护经费。督促权属单位落实日常维护管理资金,确保工程不因资金断档再次失管;公用工程维护经费纳入市区财政部门预算统筹,形成稳定投入机制。
加强依法监管。定期开展专项检查,依法查处破坏人防工程、危害防护效能的行为。加强日常巡查与执法联动,发现问题及时处置,严防安全问题反弹回潮。
从早期工程的治理实践出发,放眼未来结建工程管理,有几点思考与启示:
其一,工程治理必须坚持权责统一。早期工程治理之所以困难重重,根源在于权责长期不清。“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”必须贯穿工程规划、建设、验收、维护全过程,从结建工程建设开始就要明确权属、锁定责任。
其二,分类处置必须坚持实事求是。“四个一批”是原则性要求,落地时必须因地制宜。常德做法表明,找准本地工程的主要矛盾,以某种方式为主、其他方式为辅,既不搞“一刀切”也不搞“撒胡椒面”,才能集中力量、重点突破。
其三,建管衔接必须坚持常态长效。早期治理暴露出来的建设短板、权责不清、监管盲区等问题,恰恰是结建工程需重点加强的方向。必须把“一处一档”“分类定级”等好的做法复制推广,并建立信息共享、建管衔接工作机制。
早期工程治理没有“万能钥匙”,只有因地制宜、科学施策才能把“硬骨头”啃下来。下一步,常德市发改委(市国防动员办)将加快推进剩余工程治理,在2028年12月底前做到“应退尽退、应废尽废、应改尽改、应用尽用”,确保四年攻坚按期收官。同时以早期工程治理为契机,把准结建工程管理“方向盘”,推动全市人防工程建设管理迈上新台阶。
(作者单位:常德市人民防空工程事务中心)